حسینی: نباید تمام تمرکزمان بر کسری بودجه دولت باشد

خبرگزاری فارس: دکترای اقتصاد در بخش عمومی و بین‌الملل دارد و 53 ساله است.

اگر نگاهی به کارنامه فعالیت‌های اجرایی‌اش بیندازیم متوجه می‌شویم که هم در سازمان برنامه و بودجه بوده و هم در وزارتخانه‌های نیرو و بازرگانی؛ ولی بیشتر او را وزیر اقتصاد دولت دهم می‌شناسند.

سالهاست که سید شمس الدین حسینی را به واسطه حضورش در سازمانها و وزارتخانه‌های اقتصادی می‌شناسیم. از مدیرکلی در وزارت نیرو، سازمان برنامه و وزارت بازرگانی گرفته تا معاونت وزیر در وزارت رفاه و در نهایت هم جایگاه وزارت امور اقتصادی و دارایی.

اما این بار با او در کسوت نمایندگی مجلس صحبت کردیم و از دغدغه‌ها و برنامه‌هایش پرسیدیم. معتقد است دغدغه‌هایش تغییر زیادی نکرده، اما به راهکارهای بنیادی‌تری می‌اندیشد. از نگرانی‌اش برای سفره مردم می‌گوید و معتقد است می‌توانستیم مسیر دیگری را طی کنیم.

اصلاح ساختار بودجه را مهمترین اولویت اقتصادی می‌داند و با همین نگاه کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات را انتخاب کرده‌است. ایرادات زیادی به ساختار فعلی وارد می‌داند، اما به تغییر و اصلاح امور امیدوار است.

او می‌گوید که برای من آزاردهنده بود که ما از نظر اقتصادی دو سال سخت و پرتلاطم را پشت سر گذاشتیم ولی مجلس به عنوان یک قوه مستقل و ناظر و بر عملکرد دولت، عملاً نقش مؤثری در تحولات کشور ایفا نکرد.

حسینی اظهار می‌دارد که بودجه فعلی به عنوان مهمترین سند مالی حاکمیت بدون رأی و نظر قوه مقننه تغییر کند، یک عقبگرد بسیار بزرگ در شیوه حکمرانی ماست و به هر شکل ممکن باید از تکرار آن جلوگیری کرد. اینها مسائلی هستند که ظاهر پیش پا افتاده دارند، اما نباید به آنها ساده نگریست.

نماینده مردم تنکابن در مجلس می‌افزاید اصلاح ساختاری بودجه ناظر بر اصلاح در سطوح مختلف است؛ عالی‌ترین سطح اصلاح بودجه به عنوان «چارچوب حکمرانی» است؛ سطح دوم، اصلاح ساختاری بودجه به عنوان «ابزار حکمرانی» است.

وی می‌گوید ما نیاز به افزایش تقاضا داریم؛ نباید تمام تمرکزمان بر کسری بودجه یک ساله دولت باشد؛ تحولات بودجه دولت عمدتاً انعکاس گشایش‌ها و محدودیت‌های تامین مالی دولت ناشی از درآمدهای نفتی بوده است و نه ناشی از اعمال یک سیاست مالی هدفمند.

متن کامل گفت‌وگو به شرح ذیل است:

فارس: از انگیزه‌تان برای نمایندگی مجلس شروع کنیم. آیا هدف و برنامه سیاسی مشخصی را دنبال می‌کنید یا کارکرد ویژه‌ای برای مجلس قائلید که فکر می‌کنید می‌توانید در چارچوب آن کاری برای اقتصاد کشور بکنید.

حسینی: واقعیت این است که اگر شما از نزدیکترین دوستان و یا حتی اعضای خانواده‌ام هم بپرسید، تا پیش از آبان سال 1398، هیچ کس از من نشنیده بود که قصد شرکت در انتخابات مجلس را داشته باشم. البته همیشه به اهمیت و کارکرد مجلس باور داشته‌ام، ولی برای خودم این مسیر را متصور نبودم.

** شأن سیاست‌ورزی نمایندگی مجلس بر شأن جایگاه تخصصی‌اش می‌چربد

در کشور ما و احتمالاً بسیاری از کشورها، شأن سیاست‌ورزی نمایندگی مجلس بر شأن جایگاه تخصصی‌اش می‌چربد و من همواره حتی زمانی که مسئولیت وزارت اقتصاد را بر عهده داشتم، خود را در حال انجام یک کار کارشناسی و تخصصی می‌دیدم و به مفهوم متدوال فردی سیاسی نبودم.

** مجلس در تحولات پرتلاطم اقتصادی 2 سال اخیر نقشی ایفا نکرد

اما اینکه چه شد که قدم در این راه گذاشتم. خب همه ما شاهد بودیم که ما از نظر اقتصادی دو سال سخت و پرتلاطم را پشت سر گذاشتیم. آن چیزی که برای من آزاردهنده بود این بود که می‌دیدم مجلس به عنوان یک قوه مستقل و ناظر و بر عملکرد دولت، عملاً نقش مؤثری در تحولات کشور ایفا نمی‌کند. البته برای این مدعا مصادیق زیادی را می‌توانم ذکر کنم.

این که بودجه به عنوان مهمترین سند مالی حاکمیت بدون رأی و نظر قوه مقننه تغییر کند، یک عقبگرد بسیار بزرگ در شیوه حکمرانی ماست و به هر شکل ممکن باید از تکرار آن جلوگیری کرد

مهمترین آنها که توأمان اندیشه و احساس من را درگیر کرد و انگیزه‌ام برای ورود به مجلس شد، ماجرای افزایش قیمت بنزین و وقایع پس از آن در آبان 1398 بود. در شرایطی که تجربه اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها در مقیاس بسیار بزرگتر و در دامنه بسیار وسیعتر پیش روی ما بود، این شیوه اجرا واقعا واقعاً من را نگران کرد. به خصوص آنکه مشاهده کردم مجلس عملاً مانند مردم عادی تنها نظاره‌گر و نه ناظر این اقدام بود.

فارس: مجلس چه نقشی می‌توانست ایفا کند؟

حسینی: من این را به عنوان یک مثال و البته مثالی مهم عرض کردم. در این گفت و گو هم نمی‌خواهم وارد جزئیات فنی بشوم که مثلاً چه اقداماتی در طراحی یا اجرا می‌توانستیم انجام دهیم که با این حجم از نارضایتی عمومی مواجه نشویم .اما بحث اصلی این است که شما اصلا مجلس - به معنی 290 نماینده - را در این فعل و انفعال نمی‌بینید‌. البته این اولین بار نبود. پیش از آن و در اصلاح قانون بودجه 1398 نیز مشابه این اتفاق رخ داده بود.

**تغییر بودجه بدون رای و نظر مجلس عقبگرد بزرگ در شیوه حکمرانی است

چون مردم و حتی رسانه‌ها اثرات غیرمستقیم این فرایند خلاف قانون اساسی را درک نکردند، اعتراض چندانی هم به آن نشد. در صورتی که به نظر من این که بودجه به عنوان مهمترین سند مالی حاکمیت بدون رأی و نظر قوه مقننه تغییر کند، یک عقبگرد بسیار بزرگ در شیوه حکمرانی ماست و به هر شکل ممکن باید از تکرار آن جلوگیری کرد. اینها مسائلی هستند که ظاهر پیش پا افتاده دارند، اما نباید به آنها ساده نگریست. در بستر تاریخی من این را یک نقطه بسیار تاریک می‌دانم.

فارس: شما در چند گفت‌و‌گو و مصاحبه اخیر خود بر اهمیت بودجه تأکید کرده‌اید و حتی جمله‌ای گفتید مبنی بر اینکه «نباید بودجه را از یک سند حکمرانی به یک سند حسابداری» تقلیل دهیم. در اینکه بودجه سند مهمی است تردیدی وجود ندارد. اما در میان انبوه مشکلات اقتصادی جاری و زیرساختی کشور، آیا می‌توان چنین اولویتی برای بودجه و مسائل مربوط به آن قایل شد؟

حسینی:‌ بله. اما متأسفانه آنطور که باید این اهمیت و اولویت از سوی مسئولان درک نشده ‌است. البته خوشبختانه پس از تأکید مقام معظم رهبری در شروع گام دوم انقلاب در سال 1398 بر این موضوع و خواسته ایشان از مسئولان اعم از قوه مجریه و مقننه مبنی بر اصلاح ساختار بودجه، توجه به این مهم بیشتر شده است.

**کسری بودجه یکی از کم اهمیت ترین مسائل مربوط به بودجه است

اما نکته‌ای که برای من دغدغه شده این است که مبادا فکر کنیم چون اکنون که به دلایل مختلف دولت در سال‌های اخیر با کسری بودجه مواجه شده است، این ضرورت ایجاد شده ‌است. از قضا من کسری بودجه را یکی از کم اهمیت ترین مسائل مربوط به بودجه می‌دانم.

فارس: شما وقتی از اصلاح ساختار بودجه صحبت می‌کنید، چه نکاتی را غیر از کسری بودجه مدنظر دارید؟

حسینی:‌ این بحث بسیار مبسوطی است و در ادبیات رشته اقتصاد بخش عمومی جایگاه ویژه‌ای دارد. ببینید بودجه اگر چه یک سند یکساله است، اما خود این سند متأثر از قوانین، نهادها و ساختارها و فرایندهای نانوشته‌ای است که تعیین کننده و تنظیم کننده «رابطه اقتصادی میان حاکمیت و مردم» است.

** کمترین توجه به عالی‌ترین سطح اصلاح بودجه می‌شود

بنابراین وقتی صحبت از اصلاح ساختاری بودجه می‌کنیم باید بدانیم که این سند در نظام حکمرانی کشور چه جایگاهی دارد. همانطور که گفتیم بودجه پیش از آنکه یک سند مالی یکساله باشد، یک چارچوب حکمرانی است. بودجه «متأثر از» و «موثر بر» میزان و نحوه حضور دولت در اقتصاد است. شما ببینید که همین بحث میزان و نحوه حضور دولت در اقتصاد یکی از مهمترین نقاط افتراق مکاتب اقتصادی با یکدیگر است. پس با یک بحث بنیادین روبرو هستیم.

اصلاح ساختاری بودجه ناظر بر اصلاح در سه سطح است. عالی‌ترین سطح اصلاح بودجه به عنوان «چارچوب حکمرانی» است و اتفاقاً کمترین توجه هم به آن می‌شود. برای مثال به تفکیک بین تأمین کالای عمومی و تولید کالای عمومی اشاره می‌کنم.

**بودجه باید کارکردهای اقتصادی حاکمیت را تضمین کند

آیا طبق قانون اساسی، وظیفه «تولید» خدماتی همچون آموزش و بهداشت بر عهده دولت است یا دولت وظیفه «تأمین» آنها را دارد؟ آیا وظیفه اجرا، تملک و طرح‌های عمرانی و زیربنایی بر عهده دولت است؟ در این خصوص لازم است هم به برخی سیاست‌های تصریح شده و کنار گذاشته شده در اسناد بالادستی بازگردیم و هم در برخی سیاست‌های کلی بازنگری کنیم.

تحولات بودجه دولت عمدتاً انعکاس گشایش‌ها و محدودیت‌های تامین مالی دولت ناشی از درآمدهای نفتی بوده است و نه ناشی از اعمال یک سیاست مالی هدفمند

سطح دوم، اصلاح ساختاری بودجه به عنوان «ابزار حکمرانی» است. با توجه به اینکه گفتیم بودجه یک سند حکمرانی است، پس باید کارکردهای اقتصادی حاکمیت را تضمین کند.

فارس: این کارکردها چه هستند؟

حسینی:‌ حاکمیت دارای سه کارکرد اقتصادی اصلی است که عبارت از کارکردهای «تخصیصی»، «توزیعی» و «تثبیتی» هستند. سوال این است که بودجه تا چه حد توانسته این کارکردها را محقق کند؟

** افزایش هزینه‌های دولت نگران کننده است

کارکرد تخصیصی ناظر بر مواردی همچون مقابله با انحصارات،کاهش زیان و یا افزایش منفعت اثرات خارجی و تأمین کالاهای عمومی است. آیا این ساختار بودجه توانسته است متناسب با نیازهای زیرساختی و عمرانی کشور منابع برای این بخش تأمین کند؟ کیفیت خدمات عمومی تولیدشده همچون بهداشت و آموزش متناسب با منابع تخصیص داده شده بوده است؟ به طور کلی آیا بودجه به شکلی کارا و اثربخش تخصیص داده شده ‌است؟ پاسخ منفی است.

از طرفی می‌بینیم که کارشناسان از افزایش هزینه‌های دولت ابراز نگرانی می‌کنند. یعنی می‌بینیم با وجود اینکه منابع بودجه طی 1 سال گذشته بیش از 1.7 برابر شده، باز هم نتوانسته کارکرد تخصیصی خود را ایفا کند.

**آیا دولت توانسته با استفاده از اقشار آسیب پذیر حمایت مؤثر کند؟

کارکرد توزیعی بر اهداف اجتماعی یا به عبارتی اقتصاد سیاسی بودجه تأکید دارد. مواردی همچون سیاست‌های رفاهی و حمایتی از گروه‌های آسیب پذیر، نظام مالیاتی - یارانه‌ای، توزیع کارآمد اجتماعی، منطقه‌ای و بین نسلی منابع ذیل این کارکرد قرار می‌گیرد.

آیا دولت توانسته است با استفاده از ابزار بودجه اقشار آسیب پذیر را در تأمین کالاهای ضروریشان حمایت مؤثر کند؟ آیا در این نظام بودجه‌ای، توزیع درآمد به طور سیستماتیک بهبود می‌یابد؟ می‌بینیم که اینطور نیست و زمانی که از اجرای طرح‌های بازتوزیعی همچون هدفمندی یارانه‌‌ها یا سهام عدالت غافل می‌شویم، توزیع درآمد یک سره بدتر می‌شود.

** نباید تمام تمرکزمان بر کسری بودجه یک ساله دولت باشد

کارکرد تثبیتی نیز امر اشتغال منابع و ایجاد ثبات اقتصادی را در نظر دارد که بر اعمال سیاست مالی کارآمد و اثربخش به منظور اشتغال کامل منابع و کاهش نوسانات اقتصادی تأکید می‌کند. شما می‌بینید که به خصوص این مورد اخیر از کارکردهای بودجه در اقتصاد ایران حذف شده‌است. به عبارت دیگر به جای اینکه بودجه بر شرایط اقتصاد کلان کشور مؤثر باشد، بیشتر از آن متأثر است.

من تأکید می‌کنم در شرایطی مثل شرایط کنونی که ما نیاز به افزایش تقاضای کل داریم، نباید تمام تمرکزمان بر کسری بودجه یک ساله دولت باشد. در واقع تحولات بودجه دولت عمدتاً انعکاس گشایش‌ها و محدودیت‌های تامین مالی دولت ناشی از درآمدهای نفتی بوده است و نه ناشی از اعمال یک سیاست مالی هدفمند.

در کلیت ساختار قوه مقننه و زیربخش‌های آن، ریاست به مفهوم سلسله مراتبی آن وجود ندارد؛ تعبیرم از ریاست در این قوه تمرکز یک فرد بر موضوعات مشخص تخصصی و راهبری مسائل مطروحه مربوط به آن است و الا رأی تمامی نمایندگان در کلیه مسائل وزن برابر دارد

من همواره بر ضرورت اصلاح و ارتقای نظام تأمین مالی تأکید کرده‌ام. این موضوع را هم صرفاً ذیل اصلاح ساختار بودجه نمی‌بینیم، بلکه آن را مقدم و پیش زمینه بسیاری از طرح‌های اصلاحات ساختاری اقتصاد ایران همچون اصلاح نظام بانکی و یا تورم تک رقمی و باثبات می‌دانم.

فارس: آخرین سطح اصلاحات ساختاری بودجه به چه موضوعی میپردازد؟

حسینی: به این سطح بیشتر پرداخته شده است. بودجه به عنوان یک «سند مالی» باید حائز ویژگی‌هایی باشد که کارکردهای سیاست مالی دولت را متناسب با چارچوب حکمرانی پذیرفته شده محقق کند. بنابراین سومین سطح، به اصلاح ساختار سند بودجه می‌پردازد.

** بودجه‌ریزی را مبتنی بر عملکرد کنیم

وقتی صحبت از اصلاح سند بودجه می‌کنیم ابتدا منظور اصلاح فرایند تنظیم، تصویب، اجرا و نظارت بودجه است. اینکه سهم دولت و مجلس در تنظیم و تصویب بودجه چگونه باید باشد؟ محدودیت‌ها و قیود دولت و مجلس در این فرایند چگونه باید باشد؟ از جمله اینکه چه قاعده مالی بر این فرایند باید حاکم باشد؟

مورد دیگر اصلاح ساختار و اجزای سند بودجه است. اینکه اجزا و طبقه‌بندی منابع و مصارف در سند بودجه چگونه باید باشد؟ رویکرد بودجه‌نویسی ما چگونه باشد، بودجه‌ریزی سنتی باشد یا بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد؟ سند بودجه تا چه میزان باید شفاف باشد و چه جزئیاتی را شامل شود؟

فارس: با این اوصاف، شما معتقدید اصلاح ساختاری بودجه امری پیچیده و زمانبر است؟

حسینی:‌ در اینکه کاری پیچیده است تردید نکنید. اما اینکه چقدر زمان‌بر باشد، بستگی به این دارد که تا چه حد قوای مسئول آن را در اولویت کاری خود قرار دهند. بنده به شخصه این امر را یکی از اولویت‌های خود به عنوان یک نماینده مجلس می‌دانم.

فارس: اکنون شرایط را تا چه حد برای این اصلاحات فراهم می‌دانید؟

حسینی: همانطور که گفتم در کنار پیچیدگی‌های فنی و علمی، تحقق این امر در گرو هماهنگی و همت دولت و مجلس است.

** اصلاح ساختاری بودجه نوشته شده سازمان برنامه باید در دولت پیگیری شود

سازمان برنامه طرحی را با عنوان «اصلاح ساختاری بودجه» تدوین و ارائه کرده ‌است. من آن طرح را مطالعه کردم و به نظرم با دقت نظر خوبی نوشته شده‌ است و عمده اصلاحات اشاره شده را در بر گرفته است. اما اولا باید در خود دولت این موضوع با جدیت بیشتر و در سطوح بالاتری پیگیری شود و ثانیاً مجلس آن را در اولویت قرار دهد.

فارس: چرا بین دو کمیسیون اقتصادی و کمیسیون برنامه و بودجه که از قبل هم پیش‌بینی می‌شد در آنها عضو شوید، کمیسیون برنامه و بودجه را به عنوان اولویت اول خود انتخاب کردید؟ آیا موضوع اصلاح ساختاری بودجه در این امر مؤثر بوده‌است؟

حسینی: بله حتماً مؤثر بوده است. به دلایلی که عرض کردم این موضوع نیازمند تمرکز و تلاش همه قوا است و در قوه مقننه من این موضوع را از مسیر کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات دنبال می‌کنم .

** مغفول ماندن تأمین مالی مگاپروژه‌های کلان ملی به منظور تقویت پایه‌های تولید

دلایل دیگری هم برای این انتخاب داشتم. از جمله تصویب قانون برنامه هفتم توسعه و کمک به تعریف و تأمین مالی مگاپروژه‌های کلان ملی به منظور تقویت پایه‌های مغفول مانده تولید.

فارس: آیا برای ریاست در این کمیسیون هم برنامه ای دارید؟

حسینی: بله. اما در کلیت ساختار قوه مقننه و زیربخش‌های آن، ریاست به مفهوم سلسله مراتبی آن وجود ندارد و من تعبیرم از ریاست در این قوه تمرکز یک فرد بر موضوعات مشخص تخصصی و راهبری مسائل مطروحه مربوط به آن است و الا رأی تمامی نمایندگان در کلیه مسائل وزن برابر دارد.

** شاهد ترکیبی از نمایندگان مجرب، متخصص و جوان در کمیسیون‌ها هستیم

الحمدلله وقتی اسامی افرادی که در این دوره برای این کمیسیون امتیاز لازم را کسب کرده اند، مرور می‌کنیم با ترکیبی از نمایندگان مجرب و متخصص و در عین حال جوان و با تحصیلات عالیه مواجه می‌شویم.