«کارگزار»، «ساختار»؛ دو وجهی فساد اقتصادی/ نگاهی به زمینه‌های بروز فساد در نظام اداری

سرویس اقتصادی فردا؛ محسن غریبی: بانک جهانی و سازمان شفافیت بین المللی،‌‌ فساد را سو استفاده از موقعیت دولتی (قدرت عمومی) برای کسب منافع شخصی تعریف می‌کند. موسسه کالوپ نیز که در زمینه پژوهش‌های کمی و شاخص‌های اجتماعی تخصص دارد فساد را به طور خلاصه رشوه دادن برای فایق آمدن بر قانون یا قواعد بروکراسی تعریف کرده است. تعریفی که از فساد در قوانین و مقررات ایران ارائه شده است تعریف قانون ارتقای سلامت نظام اداری است که در آن بر پایه ماده (1) آن فساد در این قانون هرگونه فعل یا ترک فعلی است که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به صورت فردی،‌‌ جمعی یا سازمانی که عمدا و با هدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مستقیم یا غیر مستقیم برای خود یا دیگری،‌‌ با نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد یا ضرر و زیانی را به اموال،‌‌ منافع،‌‌ یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد نماید. مانند رشاء،‌‌ ارتشاء،‌‌ اختلاس،‌‌ تبانی،‌‌ سوءاستفاده از مقام یا موقعیت اداری،‌‌ سیاسی،‌‌ امکانات یا اطلاعات،‌‌ دریافت و پرداخت‌های غیر قانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به سمت تخصیص‌های غیرقانونی،‌‌ جعل،‌‌ تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی است.

به منشا بروز فساد می‌توان در دو وجه ساختار و کارگزار نگریست. از یک سو ساختارهایی که سیستم و یا بستر بروز فساد می‌شوند،‌‌ و از سوی دیگر افرادی که به عنوان اجزا،‌‌ موجب تکوین فساد می‌شوند. این دو وجه اصلی است که قصد پرداختن به برخی از ابعاد آن را داریم.

کارگزار:

منظور از کارگزار، مجموعه‌ای از اجزا با فرهنگ‌ها و هنجارهای آنهاست که در یک رابطه دو سویه در یک یا چند ساختار چینش شده‌اند. از این رو قصد داریم،‌‌ رابطه تعاملی میان ساختار و کارگزار و شکل فراینده دو طرفه بروز فساد را نشان می‌دهد. به عنوان مثال‌، در حالی که در اسلام کار علاوه بر امرار معاش خود مطلوبیت ذاتی دارد و موجب عزت است بر اساس باور برخی از افراد در جامعه ایرانی «کار برای آدم محتاج و نیازمند است» و از کار و تلاش زیاد با عنوان «خرکاری،‌‌ سگ دویی و جان کندن» که بار منفی دارد یاد می‌شود و گفته می‌شود که «کار مال تراکتور است».

در تحقیق و بررسی که پارلمان ایتالیا در سال 1993 درباره فساد مالی مافیا انجام داده است مشخص شد که اعتقاد به این که «دیگران همین کار را می‌کنند» یکی از دلایل مکرر فساد مالی بوده است. نتیجه شیوع این طرز تفکر و فرهنگ غلط را می‌توان در میزان ساعت کاری ادارات مشاهده کرد. طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس،‌‌ ساعت مفید کاری در ایران روزانه به 22 دقیقه رسیده است. در تبصره 1 قانون کار اشاره شده است که مجموع کار در هفته نباید از 44 ساعت تجاوز کند که اگر جمعه را از این مجموع کم کنیم،‌‌ تقریبا روزی هشت ساعت کار برای کارمندان منظور شده است. با احتساب 22 دقیقه کار روزانه و نیز 25 روز تعطیلات مناسبتی و 105 روز تعطیلات پنجشنبه‌ها و جمعه‌ها و سی روز مرخصی استحقاقی می‌توان گفت که ساعات مفیدکاری سال حدود 80 ساعت است. از آن جا که ساعت کاری در هر هفته به صورت قانونی 44 ساعت در هفته است،‌‌ در نتیجه کار مفید هر کارمند در طول یک سال کمی بیشتر از دو هفته است. نتیجه آن که،‌‌ ضعف کارکردی اجزا که می‌تواند بدتر از همه،‌‌ گریبان‌گیر نهاد‌های نظارتی هم بشود،‌‌ موجب ضعف کارکردی ساختار و شکل گیری یک رابطه تعامل فاسد ساختار-کارگزار شود.

ساختار:

منظور از ساختار، دولت و میزان نقش آن است. دولت بزرگ با نقش‌های فراوان غالبا موجب بروز فساد اقتصادی می‌شود. دولت رانت‌ها و مزایایی را توزیع می‌کند که موجب می‌شود عده‌ای برای دستیابی به این رانت‌ها و مزایا بخواهند رشوه بدهند یا از هر طریقی به دستگاه نفوذ کنند .مثلا تجربه ۱۰۰ سال گذشته نشان می‌دهد افزایش درآمدهای نفتی همیشه همراه با پیدایش همزمان رونق نسبی و ظاهری اقتصاد و فسادی ملایم بوده است. در واقع شیوه توزیع درآمدهای نفتی که همواره در انحصار ساختار قدرت بوده، موجب رشد ملایم فساد در نظام اقتصادی کشور بوده است . رانت و تبعیض باعث کاهش کارآیی اقتصادی می‌شود و کارآیی در تخصیص منابع ملی افت می‌کند در نتیجه هم تولید پایین می‌آید و هم قیمت بالا می‌رود،‌‌ این همان دو چیزی است که مردم فشارهای آن را تحمل می‌کنند . خطر دیگر آن، خطر دمپینگ است، یعنی پیدا شدن شرایط تجارت تهاجمی به این معنا که یک نفر بتواند در بازار قیمت را بالا و پایین کند . قوانین دست و پاگیر و امضاهای فراوان برای انجام یک کار نیز،‌‌ خود به خود فساد را به وجود می‌آورد. امضاهای طلایی که عامل فساد خواهد بود و تنها راه مقابله با آنها کوتاه کردن راه و همچنین افزایش نظارت است. نظارتی که باید با عامل شفافیت مکمل شود. از نقطه نظر حاکمیت و عملکرد آن در مبحث «شفافیت»،‌‌ اصل بر «افشای اطلاعات» و « ایجاد جریان آزاد دسترسی به اطلاعات» است. بدیهی است همواره موضوعات مربوط به امنیت ملی از جمله اسرار نظامی و امنیتی، از موارد استثنا بوده است،‌‌ اما غیر از این موارد،‌‌ اصل بر امکان دسترسی به تمامی اطلاعات حوزه‌های اقتصادی،‌‌ سیاسی و... می‌باشد. یکی از مهمترین راه‌های تحقق این هدف استفاده دولت‌ها از ICT به ویژه اینترنت است. دولت‌ها می‌توانند با دسترسی به پایگا‌های اطلاعاتی در بخش‌های مختلف،‌‌ فرایند‌های اداری را ساده تر وموثر تر انجام دهند و همچنین از آن به عنوان یک رابط برای بهبود ارتباط با شهروندان و افزایش شفافیت اطلاعات استفاده کنند. به عنوان مثال،‌‌ پارلمان اتحادیه اروپا، از نظر ارائه متن مذاکرات صحن و کمیسیون‌های پارلمان از رتبه بالایی برخوردار است. برای نمونه در صفحه « نشست‌ها » زیرمجموعه صفحه تلویزیون پارلمان اتحادیه اروپا می‌توان به فیلم جلسات در حال برگزاری صحن علنی یا کلیه کمیسیون‌ها و یا آرشیو جلسات برگزار شده دست یافت. ترجمه صوتی این فیلم‌ها به حدود 20 زبان پخش شده (تعداد زبان‌ها تا حدی متغیر است)، در حین پخش فیلم، اطلاعات فرد سخنرانی کننده و نیز موضوع درحال صحبت وی به کاربران نمایش داده می‌شود . و یا حسب قانونی که در آمریکا از سال 1995 تصویب شده است، لیست حقوق کلیه کارمندان کاخ سفید ، همراه با نام و عنوان شغلی آنها منتشر می‌گردد. این گزارش‌های سالیانه از طریق صفحه شفافیت این سایت بصورت رسمی ارائه می‌گردد. یکی دیگر از راه‌های بسیار تاثیر گذار مبارزه دولت‌ها با فساد اقتصادی استفاده از نهادهای مدنی، رسانه‌ها و روزنامه نگاران به عنوان بازوی گسترده نظارتی دستگاه قضایی در مبارزه با فساد اقتصادی می‌باشد. سایت « من یک رشوه پرداخت کردم » یکی از نوآوری‌های استفاده از این قابلیت است. در این سایت، افرادی که مجبور شدند رشوه بپردازند (I paid a bribe) ، افرادی که به هر نحوی در برابر رشوه مقاومت کردند (I did not pay a bribe) ، و نیز افرادی که با یک مأمور دولتی امین مواجه شدند (I met a honor officer) ، گزارش خود را در این سایت ثبت می‌کنند. این ثبت کردن سبب می‌شود که سالم‌ترین و ناسالم‌ترین ایالت‌ها (استان‌ها)،‌‌ و نیز سازمان‌ها مشخص شده،‌‌ از این رو وسیله‌ای برای ایجاد فشار اجتماعی برای مقابله با فساد فراهم می‌گردد. گفتنی است که سایت نامبرده ویژه کشور هندوستان طراحی شده است . در کشورهای جنوب شرق آسیا و کشورهای نظیر فنلاند (دارای بالاترین رتبه‌ها در لیست کشورهای دارای شفافیت مالی) قوانین،‌‌ چتر حمایتی بسیار گسترده ای برای روزنامه نگارانی که حفره‌های تاریک اقتصادی کانون‌های قدرت را افشا می‌کنند فراهم کرده است. در کشوری همچون سنگاپور اگر روزنامه نگار یا یک کنشگر اجتماعی موردی از فساد اقتصادی یک مدیر دولتی را به شکل مستند گزارش کند،‌‌ جوایز نقدی نیز دریافت می‌کند.

سازمان شفافیت بین الملل

سازمان شفافیت بین الملل به عنوان یکی از سازمان‌های بین المللی بررسی کننده شاخص‌های فساد در سال 1993 تاسیس و در برلین آلمان واقع شده است و هر دو سال یکبار کنفرانسی با عنوان کنفرانس بین المللی مبارزه با فساد برگزار می‌کند. این موسسه شاخص‌های مختلفی در زمینه سنجش فساد، متون تحقیقاتی درباره فساد و گزارش‌هایی درباره اقدامات ضد فساد منتشر ‌می‌کند. همزمان با گذارش سالیانه بانک جهانی،‌‌ موسسه شفافیت بین المللی نیزشاخص ادراک فساد را تدوین و منتشر ‌می‌کند و بر اساس آن هر ساله رتبه بندی کشور‌ها را در زمینه فساد مالی اعلام ‌می‌دارد. این شاخص حاصل نظر سنجی‌ها و پیمایش‌های گوناگون و یک شاخص ترکیبی است که بر مبنای داده‌هایی در ارتباط با فساد محاسبه ‌می‌شود و توسط آمارگیری از کارآفرینان و کارشناسان برجسته در سازمان‌های مختلف انجام ‌می‌گیرد این شاخص منعکس کننده نظرات کارآفرینان و تحلیل گران در سراسر جهان است که شامل نظرات افرادی در درون کشور مورد ارزیابی نیز ‌می‌باشد. شاخص ادراک فساد در بخش عمومی ( شامل دولت ) متمرکز شده است و فساد را سو استفاده بخش عمومی و دستگاه‌های دولتی از منافع افراد جامعه تعریف ‌می‌کند. عدد رتبه بندی ادراک فساد بین صفر تا 10 است. کشور دارای کمترین نمره،‌‌ دارای بالاترین درجه فساد است و بالعکس کشوری با بالاترین نمره،‌‌ دارای کمترین درجه فساد است. البته نکته ای که باید به آن توجه کرد این است که،‌‌ میزان و حجم فساد به شرایط سیاسی،‌‌ فرهنگی و اقتصادی هر کشور بستگی دارد و بدون در نظر گرفتن شرایط خاص هر کشور،‌‌ مقایسه و رتبه بندی آنها براساس یک شاخص واحد یکسان،‌‌ مناسب نیست و به نظر ‌می‌رسد لزوم بومی سازی شاخص‌های اندازه گیری فساد در هر کشوری احساس ‌می‌شود. در آخرین بررسی‌های این موسسه در سال 2015 کشورهای دانمارک،‌‌ فنلاند،‌‌ سوئد،‌‌ نیوزلند و هلند دارای بهترین و کشورهای سومالی،‌‌ کره شمالی،‌‌ افغانستان،‌‌ سودان و سودان جنوبی دارای بدترین شاخص‌های فساد مالی بوده‌اند. جدول زیر نیز وضعیت کشورهای خاورمیانه را در این رده بندی نشان ‌می‌دهد.

نتیجه گیری:

منشا بروز فساد‌های اقتصادی دارای دو وجه تعاملی ساختار - کارگزار هستند. در این تعبیر ما از یک سو ذهن انسان‌ها را به عنوان واحد شناخت و رفتار (کارگزار) مورد توجه قرار دادیم. ذهنی که متاثر از فرهنگ‌ها و هنجارهای رایج ‌می‌باشد. از سویی دیگر نیز ساختاری را در نظر گرفتیم که به عنوان یک بعد مادی،‌‌ اجزا کارگزار را درون خود چینش کرده است و در عین حال در یک رابطه تعاملی از آن تاثیر ‌می‌پذیرد. حال نشانه‌های این دو وجه از فساد را ‌می‌توانیم از یک سو در ضعف کارآمدی ساعت کاری مفید ادارات و اسف بار بودن این شرایط در دستگاه‌های نظارتی،‌‌ و یا در رقم‌های نجومی فیش‌های حقوقی برخی مدیران و از سویی دیگر در فشار‌های رسانه‌ها و مردم بر( ساختار ) دولت بزرگ با نقش‌های عظیم ناکارآمد اقتصادی آن مشاهده کرد. از نگاه نگارنده،‌‌ از آنجایی که دولت به وسیله نیروهای اجتماعی جامعه پذیرفته شده توسط فرهنگ‌ها و هنجارها شکل گرفته است،‌‌ پس با بهبود شیوه‌ها و محتوای ساختارها و منابع جامعه پذیری،‌‌ اصلاح کارگزار در قدم اول موجب اصلاح ساختار ‌می‌شود. در قدم دوم نیز،‌‌ دولت از طریق نیروی زور و اجبار که با ابزار حقوق و قانون مشروعیت ‌می‌یابد،‌‌ نظم را در جامعه تامین ‌می‌کند. البته نوع تنظیم نظم در دولت-ملت ‌می‌تواند مختلف باشد. معمولا در کشورهایی که از نظر روند دولت-ملت سازی در وضعیت بهتری قرار دارند و از نظر نهاد سازی و توسعه و ثبات سیاسی پیشرفت محسوسی دارند،‌‌ این نظم بر مبنای قانون و با رضایت مندی بیشتر ملت تامین ‌می‌گردد. زیرا اولا در این کشور‌ها دولت و ملت کاملا در ساختاری واحد صورت بندی شده اند و فاصله و شکافی بین آنها دیده نمی‌شود و ثانیا دولت با تامین حقوق و مطالبات شهروندی،‌‌ مشروعیتش را افزایش و بدین گونه نظم ایجاد شده نیز عادلانه تر جلوه می‌کند. بنابراین هر اندازه تصمیمات فارغ از امتیازات سیاسی یا منافع شخصی،‌‌ مبتنی بر معدل افکار عمومی و برخوردار از پشتوانه فکری نخبگان جامعه باشد،‌‌ قابلیت ثمر دهی بیشتری خواهد داشت.

نتیجه آنکه ساختار‌های فکری و هنجاری جامعه به اندازه ساختار‌های مادی اهمیت دارند.کارگزاران و ساختارها به شکل متقابلی به یکدیگر قوام می‌بخشند. ساختارهای فکری و هنجاری می‌توانند هویت‌ها و منافع کنشگران را مشروط کنند. اما اگر رویه‌های قابل شناخت آن کنشگران نبودند،‌‌ این ساختارها نیز وجود نداشتند. از این جاست که توجه به منابع هویت ساز و هنجاری جامعه پذیری اهمیت می‌یابد. هویت‌های اسلامی - ایرانی که هر کدام در غالب سیستم آموزش و پروش،‌‌ مراسم دینی و مذهبی و مساجد،‌‌ رسانه‌ها و... قابلیت تولید و عرضه می‌یابند.

منابع :

سایت اینترنتی worldbank.org

سایت اینترنتی Transparency.com

سایت اینترنتی Transparency4iran.ir

مقاله طراحی شاخص بومی برای اندازه گیری فساد اقتصادی نوشته مرتضی عزتی،‌‌ بهمن کریمی گلنار

مقاله تاثیر دولت الکترونیکی بر کاهش فساد اقتصادی در گروه کشورهای منتخب اسلامی نوشته محمد علی متفکر آزاد،‌‌،‌‌ زینب جامه شورانی،‌‌ زینب حیدری داد

کتاب توهم نفتی و اقتصاد استراحتی نوشته محمد حسن قدیری ابیانه

کتاب کاربرد نظریه‌های روابط بین الملل نوشته عبدالعلی قوام