ضرورت تفکیک برنامه از قانون برنامه

فردا نیوز: «ضرورت تفکیک برنامه از قانون برنامه»عنوان سرمقاله روزنامه دنیای اقتصاد به قلم پرویز خسروشاهی است که ر آن می خوانید؛ تهیه برنامه های توسعه هفت ساله یا پنج ساله یکی از مشخصه های اصلی نظام برنامه ریزی کشور در 70 سال گذشته است، اما به جرات می توان ادعا کرد هیچ گاه روند امور اقتصادی و اجتماعی کشور مطابق با آنچه این برنامه ها ترسیم کرده اند پیش نرفته و در مقاطع معدودی نیز که میان عملکردها و برنامه ها هماهنگی نسبی برقرار شده این امر عمدتا به عواملی خارج از پایبندی مخاطبان برنامه ها به آن مربوط بوده است. در بروز این مسأله عوامل متعددی را می توان دخیل دانست که یکی از مهم ترین آنها، عدم تفکیک میان دو مقوله متفاوت «برنامه توسعه» و «قانون برنامه توسعه» است. برنامه توسعه به طور کلی اهداف، سیاست ها و اقدامات مورد نظر قوای مجریه و قضائیه و سایر سازمان های اجرایی مستقل برای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور در یک دوره زمانی معین است. در ارتباط با آن بخش از اهداف، سیاست ها و اقدامات برنامه توسعه که اجرایی کردن آنها نیاز به تمهیداتی دارد که برای عملی کردن آن موافقت مجلس شورای اسلامی لازم است ضروری است احکامی تدوین و برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود. این احکام، نهایتا قانون برنامه توسعه را تشکیل خواهند داد و فقط بخشی از برنامه توسعه هستند و نه کل آن. به عبارت دیگر قانون برنامه توسعه، همه برنامه توسعه نیست؛ بلکه فقط دربرگیرنده اصلاحات مورد نیاز در قوانین موجود یا کسب اجازه از مجلس برای انجام برخی امور است که در جهت تحقق اهداف، سیاست ها و اقدامات برنامه توسعه مورد نیاز است. برنامه توسعه، خواسته ها و شعارهای قوای مجریه و قضائیه و سایر سازمان های اجرایی است، اما قانون برنامه توسعه، چارچوب قانونی عملیاتی کردن آن خواسته ها و شعارها و در واقع برطرف کننده موانع قانونی و فراهم کننده مجوزهای قانونی به منظور تحقق اهداف، سیاست ها و اقدامات برنامه توسعه است نه چیز دیگر. ویژگی حکم قانونی این است که شخصی حقیقی یا حقوقی را از انجام عملی منع می کند یا اینکه انجام عملی را برای وی الزامی یا مجاز می شمارد. طبعا اقدام بر خلاف حکم قانونی مستوجب مجازات است؛ بنابراین امری را می توان به صورت حکم قانونی درآورد که انجام یا عدم انجام آن امر دارای قابلیت تشخیص و مهم تر از آن دارای قابلیت انتساب به شخص حقیقی یا حقوقی مورد نظر باشد؛ بنابراین به منظور حفظ انسجام و جامع و مانع بودن احکام قانونی برنامه لازم است این احکام با رعایت اصول کلی فوق تهیه و تدوین شود. در قانون آوردن اموری که خواسته و شعار قوای مجریه و قضائیه و سایر نهادها و سازمان های اجرایی مستقل بوده و از اختیارات آنها است یا اینکه انجام یا عدم انجام آن امور قابلیت تشخیص و مهم تر از آن قابلیت انتساب به شخص حقیقی یا حقوقی مشخصی را ندارد؛ نه منطقی است نه ضروری. اما مروری گذرا بر برنامه های توسعه کشور در دهه های گذشته نشانگر عدم توجه به این دو اصل اساسی است. در غالب این برنامه ها مرز میان مفهوم «برنامه» و «قانون» خلط شده و موارد زیادی که نه ماهیت قانونی داشته و نه نیاز به اخذ مصوبه برای اجرا، وارد لوایح قانونی شده و به تصویب رسیده است و برنامه توسعه معادل قانون برنامه توسعه تصور شده است. درحالی که قانون برنامه، جزء کوچکی از کل برنامه است. به عنوان نمونه، برنامه پنجم توسعه کشور شامل 235 ماده است. با رعایت اصول پیش گفته این موارد به راحتی می توانست تا یک چهارم کاهش یابد. ما در طول دهه های متمادی تهیه برنامه های توسعه با عبور از مرز میان «برنامه» و «قانون»، به طور کلی خواسته ها و شعارهای دولت ها را بدون اینکه الزامی در میان باشد با تبدیل به قانون برنامه، به خواسته های مجلس تبدیل کرده و به این ترتیب آن را برای دولت های بعدی که ممکن است سلایق دیگری داشته باشند نیز لازم الاجرا کرده ایم. به این ترتیب تفاوت نگاه و سلیقه میان مجلس ها و دولت ها از یکسو و تفاوت شعارهای دولت های متفاوت از سوی دیگر، اجرایی شدن برنامه های توسعه را به چالش کشیده و با موانع جدی روبه رو ساخته است. وارد کردن همه مفاد برنامه توسعه مورد نظر دولت ها در قانون برنامه فارغ از ماهیت برنامه ای و قانونی آن با هدف اینکه موضوع مهمی تکلیف قانونی شود نتیجه اش اتلاف منابع، عدم شفافیت و اصطکاک در محیط های سیاست گذاری خواهد بود ضمن آنکه ضمانت اجرایی نیز ندارد. ضمانت اجرایی برنامه های توسعه، اعتقاد قوه مجریه به آن است. وقتی برنامه توسعه ای نوشته و از سوی دولت مطرح می شود فرض بر این است که دولت به آن اعتقاد دارد و مصمم به محقق کردن آن است. همچنین راه حل ایجاد ثبات اقتصادی و مقرراتی، محدود کردن دولت ها به مصوباتی که دولت های قبلی آن را به تصویب رسانده اند، نیست؛ بلکه باید اجازه داد دولتی که مستقر می شود به سهولت و سرعت و امکان و انعطاف کافی برنامه مورد نظر خود را تبدیل به سیاست کرده و به اجرا درآورد. عدم تفکیک میان برنامه توسعه و قانون برنامه باعث شده طی سال های طولانی در جریان تصویب برنامه های توسعه کشور، بخش هایی از خود دولت برای بخش های دیگری از دولت تعهد قانونی ایجاد کنند یا اینکه برای بخش های خود اختیارات و امتیازات قانونی دست و پا کنند بدون آنکه این تعهدات یا اختیارات و امتیازات ارتباط چندانی با اهداف و سیاست های برنامه ها داشته یا حتی با موافقت دولت ها همراه باشد. از این طریق سادگی، شفافیت، انسجام، سازگاری درونی و کارآمدی برنامه ها لطمات جدی خورده است. سرعت تغییرات و تحولات اقتصادی و اجتماعی در جوامع امروزی بسیار بالاست و بسیاری از ابعاد پویایی های آن برای سیاست گذاران قابل شناسایی و پیش بینی نیست؛ بنابراین دستیابی به آنچه برنامه می گوید لزوما با دقتی که در برنامه درج می شود عملی نیست و امکان تغییر در مفاد برنامه بر حسب شرایط زمانی و مکانی خاص امری اجتناب ناپذیر است. بر این اساس تبدیل کل مفاد برنامه های توسعه به احکام قانونی، هم برنامه را از کارآیی می اندازد و هم اعتبار مقررات قانونی را خدشه دار می کند. فرآیند تغییر در قانون بسیار سخت و زمانبر است درحالی که انعطاف پذیری در فرآیند برنامه ریزی از اصول پذیرفته شده در این زمینه است. در صورت وجود چنین نگاهی به ساز و کار تهیه برنامه های توسعه، بحث تطابق زمان تصویب و اجرای برنامه توسعه با تقویم دولت ها نیز مرتفع می شود. همچنین با توجه به کاهش شدید حجم احکام قانونی، اصلاح در قوانین مربوطه نیز هزینه کمتری داشته و با سهولت انجام می شود. بدیهی است در این صورت، برنامه توسعه با تمامی اجزا و جزئیات باید حتی قبل از روی کار آمدن دولت ها تدوین و منتشر شود تا قوه مجریه بر اساس آن مورد ارزیابی و قضاوت افکار عمومی قرار گیرد و پاسخگو باشد. ممکن است ادعا شود با اتخاذ چنین رویکردی در ارتباط با برنامه های توسعه، تحقق اهداف و سیاست های بلندمدت کشور چون چشم انداز بیست ساله و سیاست های کلی نظام دچار مشکل می شود. نظر به اینکه سیاست های کلی نظام علی القاعده با مدنظر قراردادن تحقق چشم انداز تدوین می شود و برنامه های توسعه نیز باید در چارچوب سیاست های کلی نظام تهیه شود؛ بنابراین از این جهت نیز جای نگرانی نخواهد بود.